Замглавы минэкономразвития савва шипов о четырех уровнях зрелости контрольно-надзорных органов.
Министерство сельского хозяйства утвердило план законопроектной деятельности на 2017 год. Работа будет вестись по нескольким направлениям: оборот земель сельхозназначения, усиление ветеринарной безопасности, развитие механизма товарных интервенций, виноградарство и виноделие, а также товарная аквакультура. План работ уже согласован с профильным комитетом Госдумы. Эксперты считают, что в данный момент наиболее актуальна законотворческая работа в области животноводства и, в частности, ветеринарной деятельности.
Как сообщили «Известиям» в Минсельхозе, глава ведомства Александр Ткачев на днях утвердил план организации законопроектных работ на 2017 год, в который вошли 11 законопроектов. Они состоят из нескольких блоков, наиболее актуальных для сельского хозяйства страны. Первый блок направлен на совершенствование земельного законодательства. В частности, необходимо внести изменения в законы о государственной регистрации недвижимости и об обороте земель сельхозназначения. Как пояснили «Известиям» в министерстве, поправками в последний документ предполагается установить минимальный срок аренды земли, чтобы уравнять в правах тех, кто арендует землю у частных собственников, с теми, кто арендует землю у государства. В данный момент законопроект уже прошел процедуру публичного обсуждения. Другой законопроект, который будет доработан до конца января, направлен на уточнение порядка проведения общего собрания участников долевой собственности земли, определяющего, кто является организатором собрания, при каком кворуме собрание легитимно и т.д. Также Минсельхоз планирует принять закон о мониторинге земель сельхозназначения - его разработка уже завершена.
Второй блок законопроектов направлен на укрепление ветеринарной безопасности. В частности, он включает в себя поправки в закон о ветеринарии, наделяющие Россельхознадзор полномочиями по контролю за регионами. Законопроект был внесен на рассмотрение правительства 30 декабря. Еще одни изменения должны уточнить положение об аттестации ветеринарных специалистов. Кроме того, в этот блок законопроектов входят изменения, касающиеся обеспечения ветбезопасности России. Он включает в себя, в частности, введение обязательного предоставления сведений личными подсобными хозяйствами, согласование структуры и руководителей ветеринарных органов регионов, идентификации животных и т.д. Также ведомство планирует внести изменения в КоАП, наделяющие Россельхознадзор правом рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения.
Минсельхозом также разработан проект поправок в закон о развитии сельского хозяйства, направленный на развитие механизма интервенций. В завершающей стадии находится работа по законопроектам о виноградарстве и виноделию, а также о товарной аквакультуре.
По мнению министра сельского хозяйства Александра Ткачева, законопроекты, касающиеся ветеринарии, имеют особое значение.
Сейчас мы говорим об экспорте не только зерна, но и продукции животноводства. Первые шаги в этом направлении сделаны: мы экспортируем более 100 тыс. т мяса в год. Но развитию экспорта очень серьезно мешает проблема АЧС. К сожалению, мы до сих пор не смогли обуздать вспышки вируса. Наша экономика в этой части имеет серьезные издержки. Например, для нас по-прежнему закрыт рынок Китая. Но мы фактически сами создаем предпосылки не пускать нас. Тот же китайский рынок - это 850 млн голов свиней. И никому не захочется заносить на свою территорию АЧС, - сказал министр.
По его мнению, кроме экспортного потенциала при существующей в стране системе ветеринарной работы могут быть сведены на нет усилия государства по развитию отрасли. По оценке Александра Ткачева, в свиноводство за последние 10 лет из федерального бюджета было вложено более 300 млрд рублей.
Мы создали целую индустрию производства и переработки. И самое главное - заместили практически весь импорт, который традиционно существовал на нашем рынке, - уточнил министр.
В Минсельхозе «Известиям» сообщили, что план законотворческой работы уже одобрен аграрным комитетом Госдумы. По словам руководителя комитета Владимира Кашина, депутаты попросили дополнить его законопроектом об охране почв: в ближайшее время законопроект будет направлен в Минсельхоз. Кроме того, ходатайствовал комитет перед Минсельхозом о поддержке законопроекта, касающегося сокращения для садоводческих и виноградарских предприятий НДС до 10%. Впрочем, как уточнили в Минсельхозе, ответственным за последний законопроект среди министерств является Минфин.
По словам члена аграрного комитета Госдумы Аркадия Пономарева, этот план в течение года наверняка будет дорабатываться и дополняться. Но сейчас государству необходимо сосредоточиться на решении в ключевых отраслях.
Закон о пчеловодстве не так актуален, когда у нас есть пробелы в более важных направлениях. Например, не существует никакого учета ни крупного рогатого скота, ни свиней. Работа в этом направлении ведется хаотично, - заявил депутат.
— После многолетних дискуссий с 2017 года правительством была запущена реформа контрольной и надзорной деятельности до 2025 года. Почему потребовался такой длинный горизонт?
— Мы исходим из того, что для решения задачи необходимо перестроить всю систему требований, которые предъявляются к организации контрольно-надзорной деятельности. На прежних этапах реформы решались текущие вопросы без видения того, к какому результату мы должны прийти. Новый виток реформы ориентирует нас на конечную модель. Она заключается в снижении ущерба и для населения, и для государства.
Сами контрольно-надзорные требования, по своей сути, никогда не подвергались такой жесткой ревизии. Они как снежный ком накапливались. При возникновении новых угроз или рисков принимались новые требования, а старые при этом оставались. Теперь мы имеем огромный массив требований, которые контрольно-надзорные ведомства, отвечающие за их проверку, не в состоянии привести к общему знаменателю.
Доходит до абсурда. Например, по правилам, принятым еще до Второй мировой, полковник милиции, выходящий на пенсию, имеет право получить лошадь. Даже недавно был судебный процесс, в ходе которого человек, уходящий на пенсию в звании полковника милиции, доказал, что ему должны предоставить лошадь.
— И как, предоставили?
— Насколько я знаю, да.
Другая наша задача — сделать контроль умным. Подход, который мы сейчас обсуждаем, — это подход, когда все предприниматели и организации разбиваются на группы в зависимости от критериев риска.
К организациям в высокой группе риска надо приходить с плановыми проверками достаточно часто. Не реже раза в год. Если риск низкий, тогда вообще не надо приходить. Это позволит сэкономить в том числе и ресурсы государства.
Пока у нас слишком большое количество инспекторов, которые приходят туда, куда в принципе приходить не нужно.
Следующий компонент предлагаемых изменений — оценка эффективности. Традиционно, еще с советских времен, в большинстве контрольных органов существует палочная система, когда их работа оценивается исходя из количества проверок и выявленных нарушений. Мы же исходим из того, что эффективность должна оцениваться на основании минимизации и сокращения ущерба.
Максим Блинов/РИА «Новости» Замминистра экономического развития Россия Савва Шипов на форуме в Сочи, сентябрь 2016 года
Еще одно направление — профилактика. Сейчас контролеры совсем не задумываются о том, как помочь бизнесу предотвратить нарушение или подсказать, как правильно себя вести. Задача только одна — найти и наказать. В законодательстве есть пробелы, когда можно трактовать закон по-разному. Контролер же должен будет давать ориентир, как правильно действовать.
— Вы ни разу не привязали эту матрицу к датам. Каких результатов вы сможете добиться к маю 2018 года, чтобы у бизнес-сообщества не возникло ощущения очередной кампании, которая заглохнет сразу после выборов?
— Для каждого компонента, конечно, свои сроки. Для бизнеса сейчас основным маркером является количество проверок.
Это количество должно существенно уменьшиться за счет того, что по основным, социально значимым видам контроля уже в этом году будет внедрен риск-ориентированный подход. Планы проверок на 2018 год формируются во второй половине 2017 года. Все они по основным видам контроля должны быть составлены на основании новых подходов. Это значит, что к предпринимателям, которые попали в зону низкого риска, в 2018 году вообще не придут с проверками.
В модели, которые мы закладываем, высокая группа риска должна быть минимальна.
Для внедрения риск-ориентированного подхода уже в этом году предлагается утвердить показатели оценки эффективности по всем массовым и социально значимым видам контроля-надзора. У контролеров должны быть подготовлены своды правомерного поведения бизнеса по тем точкам, где есть неоднозначность. И такие же своды — чего делать нельзя.
Тут принципиальный вопрос: если контролер выпустил такой свод разъяснений, то контролируемый, следуя ему, не нарушает закон. То есть если контролер что-то разъяснил, а потом выяснилось, что он разъяснил плохо и неправильно, недодумал что-то, то к суду того, кто следовал его указаниям, привлечь нельзя.
Это единственная возможность дать возможность бизнесу действовать правомерно. Все другие пути слишком медленные: по статистике, на принятие нормативного акта исполнительной власти требуется до 330 дней. Судебная практика занимает несколько лет. Без изменения всей конструкции мы ставим предпринимателя в ситуацию, когда он говорит, что лучше вообще ничего не делать.
— На этапе подготовки модели реформы она обсуждалась как просто перетасовка контрольных ведомств в целях борьбы с коррупцией...
— Борьба с коррупцией и кадры — отдельный тренд, который связан с тем, что зарплаты в контрольных органах очень низкие.
Например, начальник территориального управления в регионе получает около 25 тыс. рублей, а специалист начального звена — 7 тыс. рублей. Как люди с такими зарплатами могут проводить проверки предпринимателей и налагать огромные штрафы?
Понятно, что есть дисбаланс. Поэтому надо выстраивать линию, которая будет все-таки как-то учитывать коррупционные риски. То есть необходимо соотнести принимаемые решения с уровнем компетентности и оплаты труда. Если человек принимает решения, то он должен иметь зарплату, которая обеспечивает ему нормальный прожиточный минимум.
— Что означает предлагаемый cтандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности?
— «Стандарт зрелости» — это условное обозначение документа, который должен показать федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность, тот вектор развития, который необходимо пройти по каждому из направлений.
Например, «стандарт зрелости» с точки зрения оценки эффективности должен содержать описание четырех этапов развития контролера. Первый этап заключается в том, что необходимо утвердить показатели оценки эффективности и результативности контрольного органа.
На втором уровне необходимо определиться с данными. То есть понять, откуда берутся данные, по которым считаются показатели. Насколько они всеобъемлющи, объективны, корректны и вообще отражают реальность.
Когда мы поймем, что у нас модель работает правильно, все данные собираются правильно, эффективность оценивается правильно, мы переходим на третий уровень — применение показателей и внедрение системы оценки до уровня конкретного инспектора. Каждый инспектор должен четко понимать, что от него требуется и какой он вклад делает в достижение общих показателей, в том числе и межотраслевых. На этом уже будет основываться распределение трудозатрат служащих, их карьерный рост и премии.
И, наконец, четвертый, самый высокий, уровень зрелости. Это уже внедрение механизма управления результативностью и эффективностью, их использование в процессе стратегического планирования и проведение международных сопоставлений показателей. Здесь нам нужно будет сформулировать так называемые принципы«умного регулирования», то есть определить, как результаты деятельности органов влияют на институциональную среду, что нужно поменять в регулировании, чтобы достичь лучших результатов.
— И как все эти этапы удастся синхронизировать на федеральном уровне и в регионах?
— Региональные проекты — отдельный вопрос, который идет немножко по другому треку. Для регионов мы прописали отдельную модель. Мы не можем для регионов установить детальные правила так же, как на федеральном уровне. Речь ведь идет о собственных полномочиях регионов. Поэтому мы дали целевые ориентиры по нормативной базе по каждому виду регионального контроля. На федеральном уровне мы должны будем определить критерий отнесения к категориям рисков по семи массовым региональным контролям.
— А у вас нет ощущения изобретения велосипеда? Вы же упомянули пробелы законодательства, которые позволяют трактовать контрольные нормативы то так, то эдак. А чем плохо прецедентное право, которое сразу вам устранит и проблему подстраивания модели, и вот эти пробелы?
— Плохо или хорошо прецедентное право, сложно обсуждать применительно к нашей правовой системе. Просто потому, что у нас другая — континентальная — модель и формирование прецедентного права требует изменения всей правовой парадигмы нашего государства. Но если говорить о том, как складывается правоприменительная практика, мы видим, что разные суды принимают противоречащие друг другу решения. А правки, которые контролеры, может быть, и хотят внести в нормативы, занимают очень много времени. Нам же нужно создать механизм, когда не тратится время на утряски. Механизм, который позволит контролирующему органу сказать бизнесу: делайте здесь вот так, это правомерное поведение. И помочь бизнесу эти вопросы решить.
— В проекте говорится о создании системы переоценки рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов «больших данных» (Big Data). Создание таких информационных систем недешево. Во сколько вам обойдется эта реформа в целом и ее информационное обеспечение в частности?
— На первом этапе у нас уже есть система ГАС «Управление», чтобы объединять различные данные. Мы исходим из того, что все контрольные органы должны будут предоставлять информацию в единый реестр проверок, который ведет Генпрокуратура, по контролю над мероприятиями. С другой стороны, оценка эффективности, риск-ориентированный подход — это аналитические данные, которые надо аккумулировать в рамках системы ГАС «Управление». Здесь стоимость не очень высокая.
Другое дело — работа по выстраиванию умного контроля. Здесь действительно нужна работа с «большими данными», с использованием новых технологий. И вот это очень дорого. Сколько это стоит, сейчас, наверное, никто толком не ответит. Потому что у нас очень мало специалистов, которые в состоянии создавать системы анализа таких данных и работать с искусственным интеллектом. Они есть в основном в крупных коммерческих организациях.
— Глава Сбербанка Герман Греф хвастает, что у него такие специалисты есть…
— У нас большая проблема с подготовкой таких кадров. Невозможно привлечь таких специалистов в каждый контрольный орган. Это нерешаемая задача. Такую работу нужно проводить совместно, из единого центра. Я считаю, что такой центр необходимо создать. Должна появиться структура, которая в рамках правительства могла бы заниматься разработкой и предоставлением сервисов для органов власти в области искусственного интеллекта, анализа Big Data. Наверное, не только для контроля-надзора, но и для других сфер государственного управления.
Понятно, что это обойдется недешево. Сейчас остро стоит вопрос о том, что использование инфраструктуры «электронного правительства» коммерческими организациями — это необходимый шаг к развитию цифровой экономики. С этой точки зрения мы понимаем, что необходимо в рамках существующей системы создать правила игры, определить, как бизнес участвует и использует инфраструктуру «электронного правительства». В тех странах, которые на это пошли, бизнес сам финансирует развитие такой инфраструктуры.
Поэтому решение, наверное, находится в этой плоскости. Мы сейчас думаем о том, как правильно определить формат работы, и будем выходить в правительство с предложениями.
За 2017 год совместными усилиями чиновников и бизнеса удалось создать нормативную и законодательную основу для реализации масштабной реформы контрольно-надзорной деятельности, которая направлена на защиту интересов граждан и предпринимателей. За год проведения реформы уже удалось добиться реального снижения смертности, травматизма и ущерба по ряду видов контроля и надзора, а на 2018 год поставлены ещё более амбициозные задачи. Об этом шла речь на конференции «Реформа контрольно-надзорной деятельности: первые итоги и новые вызовы», в которой принял участие куратор реформы госконтроля, министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. Отслеживать прогресс надзорных ведомств в реформировании госконтроля поможет регулярная оценка уровня административной нагрузки на бизнес и качества администрирования контрольно-надзорной деятельности. Результаты первой такой оценки были представлены на конференции. Состав участников приоритетной программы по реформированию госконтроля будет расширен за счёт 4 ведомств: ФМБА, Росавиации, Росрыболовства и Росалкогольрегулирования.
Главный итог 2017 года - это создание очень качественной и профессиональной атмосферы работы проектного коллектива, который состоит из федеральных министерств и ведомств верхнего уровня, определяющих государственную политику, и контрольно-надзорных ведомств. Это и есть новый формат проектного управления, когда по самым различным направлениям существует кооперация тех, кто ставит задачи, и кто их реализует. Оценка формальных результатов у нас тоже достаточно высокая. Основные параметры, которые мы заявляли на 2017 год, мы выполнили. Показатели, связанные со смертностью и ущербом для здоровья граждан, снижением административной нагрузки на бизнес, на 2017 год были сформулированы очень консервативно. С 2018 года нагрузка по выполнению этих задач и амбициозность показателей возрастает, поэтому хотел бы, чтобы мы начали работу над задачами 2018 года уже сейчас, в декабре», - отметил Михаил Абызов.
По данным за первую половину года, количество смертельных случаев по линии МЧС, Роструда и Ростехнадзора снизилось более чем на полторы тысячи, количество травмированных - на 1330, а материальный ущерб по рискам, контролируемым Россельхознадзором и Ростехнадзором, сократился на 3 млрд рублей.
Замруководителя Аналитического центра при правительстве Михаил Прядильников, в свою очередь, отметил, что реформа реализуется с беспрецедентным вовлечением всех заинтересованных сторон. За год в регионах было проведено около 1300 публичных обсуждений правоприменительной практики с участием контролёров и предпринимателей, в них приняли участие порядка 300 тыс. представителей бизнеса. Кроме того, бизнес вовлечён в работу 19 рабочих групп Общественно-делового совета - это более 700 предпринимателей.
Представители бизнеса подтверждают, что предприниматели активно вовлекаются в процесс реализации реформы.
Бизнес-объединения фиксируют, что это самая масштабная реформа, которая когда-либо происходила в этой области, и самый объёмный из всех приоритетных проектов. Привлечение бизнеса было беспрецедентным. Такого привлечения бизнеса нет ни в одном другом приоритетном проекте», - отметила вице-президент «Опоры России» Марина Блудян.
Главные цели реформы - повысить безопасность и качество жизни граждан, снизить административную нагрузку на бизнес и повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности. Для того чтобы сформулировать базовые показатели, с учётом которых в дальнейшем будет оцениваться прогресс надзорных ведомств, экспертами Открытого правительства были проведены опросы предпринимателей и инспекторов, а также проанализирована информация о работе 12 контрольно-надзорных ведомств, участвующих в приоритетной программе по реформе госконтроля.
Эксперты Открытого правительства оценили среднее качество администрирования контрольно-надзорной деятельности в России на 310 баллов из 1000 возможных. Лучше всего дела обстоят с таможенным контролем, который осуществляет Федеральная таможенная служба. Качество его осуществления оценено на 465 баллов. На втором месте - госконтроль за соблюдением антимонопольного законодательства (411 баллов), на третьем - контроль за соблюдением трудового законодательства, который осуществляет Роструд (400 баллов). В топ-5 попали также надзор в сфере обращения лекарственных средств и налоговый контроль. Меньше всего баллов набрал контроль МВД в сфере миграции (100 баллов). По итогам общей оценки администрирования надзорной деятельности в ведомствах с учётом всех видов контроля в пятёрку лучших вошли ФТС (465 баллов), Роструд (400), ФАС (373), Росприроднадзор (279) и ФНС (269). При этом наилучшие результаты достигнуты ведомствами в части повышения профессионализма инспекторов (41%), а наиболее скромные - в части снижения затрат для бизнеса (18%).
Аналитический центр при правительстве РФ в августе - сентябре провёл опрос предпринимателей о том, как они оценивают уровень административной нагрузки на бизнес. Средний уровень административной нагрузки на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов участники опроса оценили на 3,16 баллов по пятибалльной шкале. Сводный показатель административной нагрузки на бизнес по всем предприятиям составил 56,1. По крупному бизнесу этот показатель равен 48,5, по среднему - 1,3, по малому - 6,3.
В восприятии бизнеса наибольшая нагрузка связана с работой Ространснадзора и ФНС, эти ведомства получили максимальное количество негативных оценок (44,7% и 48,4% соответственно). Роструд, ФАС и МЧС, напротив, по мнению представителей бизнеса, «нагружают» предпринимателей меньше всего. Наибольшие проблемы при взаимодействии с надзорными органами зафиксированы в части актуальности требований, организации дистанционного взаимодействия, проведения документарных проверок и профилактики нарушений.
Это не рейтинг плохих и хороших. Это для нас база и отправная точка. Нам надо иметь объективную систему показателей, которую мы сформируем не по отчётам, а на базе объективных обследований, цифр и показателей. Благодаря этим цифрам мы сможем узнать, где есть проблемы при взаимодействии госконтроля и бизнеса, какие есть проблемы в организации работы с инспекторским составом, что он ожидает от реформы. Этот открытый формат и настрой, который давал бы инструменты для дальнейших преобразований, я хотел бы сохранить», - подчеркнул Михаил Абызов.
По словам министра, подобные опросы и замеры станут регулярными, а методики расчёта соответствующих индексов будут утверждены нормативными актами. Так, нормативный акт, закрепляющий расчёт индекса административной нагрузки на бизнес, планируется принять до 1 февраля.
Что касается восприятия целей и задач реформы госконтроля самими инспекторами, то, как показали результаты анкетирования инспекторов, проведённого Высшей школой экономики, 54,5% сотрудников надзорных органов считают, что нагрузка на бизнес скорее снизится или значительно снизится в результате реформы госконтроля, 26,1% полагают, что нагрузка не изменится. Что касается рисков для населения, то они, по мнению 43,1% опрошенных инспекторов, значительно снизятся или скорее снизятся. 29,2% инспекторов считают, что они останутся на прежнем уровне. При этом 73% участников анкетирования считают, что реформа госконтроля - это шаг в правильном направлении.
Работе с кадровым составом надзорных ведомств в рамках реформы будет уделено особое внимание, напомнил Михаил Абызов. Так, в следующем году 20 тыс. инспекторов пройдут через дистанционное обучение. Первые 1,5 тыс. инспекторов начнут обучение уже в феврале.
Среди других задач на следующий год - распространение риск-ориентированного подхода не только на плановые проверки, но и на внеплановые. Система управления рисками, по словам министра, сейчас требует доработки. Все планы проверок на следующий год сформированы с учётом риск-ориентированного подхода, их число должно сократиться на 10%, отметил руководитель Аналитического центра при правительстве Константин Носков. По 19 видам контроля приняты постановления правительства о разделении поднадзорных объектов по категориям риска, постановления ещё по 8 видам контроля разработаны, но пока не вышли, уточнил замминистра экономического развития Савва Шипов. Кроме того, по 6 видам контроля были приняты решения об отмене плановых проверок. Лишь по ветеринарному контролю, по его словам, не удалось пока прийти к компромиссу.
Главной задачей для Минэкономразвития на 2018 год является оценка того, как контрольно-надзорные органы отработали в 2017 году. Если мы не проведём детальный анализ работы по каждому виду контроля и надзора, попавшему в приоритетный проект, и не сделаем результат этой оценки публичным, реформа никогда не станет реальностью. В первом квартале 2018 года предстоит оценить, кто сделал дело, а кто сделал вид, что сделал дело», - указал замглавы Минэкономразвития Савва Шипов.
Самым тяжёлым проектом приоритетной программы, реализация которого продолжится в 2018 году, по мнению Михаила Абызова, является изменение системы обязательных требований. В Минюст поступило несколько сотен предложений от бизнеса по пересмотру обязательных требований. Результатом их обработки стала подготовка 14 «дорожных карт», которые предусматривают более 60 мероприятий на 2017-2018 год. Они охватывают разные сферы экономической деятельности. «Дорожная карта» - это ещё не пересмотренное требование, но большой этап аналитической работы уже пройден, за ним последует активная административная работа. На 2018 год Минюст ставит задачу комплексного пересмотра регулирования в различных отраслях.
На данный момент утверждено 70 чек-листов - публичных списков вопросов, которые будут использовать инспекторы в ходе проверок бизнеса. Ещё более 200 проверочных листов находятся в разработке. Проверочные листы внедряются в отношении 25 видов контроля и надзора.
Использовать чек-листы без информатизации будет вредно и для инспекторов, и для предпринимателей. Единственный правильный баланс - при работе с чек-листами применять информационные технологии. Всё должно быть компьютеризировано, иначе превратится в стоп-кран. Чек-листы должны быть загружены в систему "личных кабинетов" инспекторов и предпринимателей», - отметил Михаил Абызов.
В планах на будущее также пересмотр Кодекса об административных правонарушениях, добавил министр. КоАП, по его словам, требует новых подходов, и в январе может быть сформирован план его донадстройки.
Либо мы будем принимать решение о его "тюнинге", либо выйдем на какие-то системные вопросы, глобальную ревизию КоАП, с тем чтобы обновить систему ответственности, сделать её соразмерной уровням угроз и рисков и дисциплинированности поднадзорных объектов. Там должны быть более детально описаны отдельные уровни нарушений и санкций, чтобы меньше оставалось на усмотрение инспектора», - пояснил Михаил Абызов.
Состав участников приоритетной программы по реформированию контрольно-надзорной деятельности будет расширен. На заседании 13 декабря президиум Совета при президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам под председательством премьер-министра Дмитрия Медведева по итогам обсуждения одобрил интеграцию в реформу четырёх ведомств - Федерального медико-биологического агентства, Росавиации, Росрыболовства и Росалкогольрегулирования.
Круг участников проекта будет расширен за счёт тех надзоров, которые действительно хотят изменений и новых результатов, подчеркнул Михаил Абызов. Сейчас программу в приоритетном порядке реализуют 12 министерств и ведомств, на которые приходится около 90% контрольно-надзорных мероприятий. Это МВД, МЧС, ФАС, ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Ространснадзор, Росприроднадзор, Роструд, Ростехнадзор и ФТС.
Проект по реформированию контроля и надзора призван показать, что госуправление, качество которого сегодня часто подвергается критике, может быть действительно эффективным.
Мы делаем этот проект, чтобы показать высший уровень эффективного госуправления. Чтобы показать, что госуправление может иметь высокий класс. Это одна из задач на 2018 год», - заключил Михаил Абызов.
В 2010 г., будучи президентом, Дмитрий Медведев поручил сократить госслужащих на 20%, в 2014 г., уже будучи председателем правительства, снова призвал уменьшить госаппарат, а в конце 2015 г. подписал постановление о сокращении с 2016 г. чиновников на 10%. По данным Росстата, число госслужащих действительно сокращается все последние годы. Но сам госаппарат и расходы на него не снижаются, указывают эксперты ВШЭ. Даже если в 2018 г. будут приняты все решения по сокращению госрегулирования: уменьшено число проверок, исключены сотни лишних госуслуг, – госсектор продолжит расти теми же темпами.
Единственный выход – сокращать не только штат чиновников, но и функции министерств и ведомств, следует из предложений ВШЭ. Такая мера есть и в стратегии на 2018–2024 гг., подготовленной ЦСР, рассказывает вице-президент центра Мария Шклярук, это часть предложений по реформе госаппарата.
Эту стратегию Кудрин уже представил президенту Владимиру Путину. Теперь предложения подробно прорабатываются, говорит Шклярук. Представитель Минфина переадресовал вопросы в ЦСР, в котором идут обсуждения. В Минэкономразвития такие предложения пока не поступали, говорит его представитель.
Без четкого понимания, что такое «полномочия и функции», снизить траты на госаппарат не получится, сказано в презентации ВШЭ. Сейчас работа построена так, что большинство сотрудников занимаются не основной деятельностью, а типовой – осуществляют закупки, ведут бухучет, обеспечивают органы власти кадрами, перечисляет директор Центра анализа деятельности органов исполнительной власти ВШЭ Андрей Жулин. В некоторых службах число таких сотрудников даже превышает число чиновников, занятых содержательной работой. Лучше отдать такие типовые полномочия сторонним организациям, предлагает Жулин.
Обычно ставится целевой показатель – например, сократить госсектор на 10%, но увольняют сотрудников, а не снижают функционал, говорит Шклярук, хуже от такого решения всем: нагрузка увеличивается на оставшихся работников. Сокращение функций, оценка бюджетных ресурсов и сокращение госслужащих должны идти параллельно, чтобы сэкономленные деньги шли в том числе на повышение зарплат оставшимся сотрудникам.
Число чиновников – побочная характеристика состояния госуправления, согласен директор Института государственного и муниципального управления ВШЭ Андрей Клименко: оно зависит от функций и услуг, которые оказывают госорганы, а те, в свою очередь, – от того, как ведомства трактуют законы. Например, закон о стратегическом планировании, принятый в 2014 г., пока не работает, но на его исполнение тратится много сил и бюджетных денег – готовится огромный массив документов. Нужно избавить чиновников от избыточных функций, частично добиться этого можно за счет автоматизации, считает Клименко.
ЦСР для избавления от лишних функций предлагает провести их инвентаризацию – создать единый реестр полномочий органов власти на федеральном уровне. Ветеринарный надзор проводят и Россельхознадзор, и региональные контролеры, для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в воду нужно обратиться в Роспотребнадзор, предварительно утвердив нормативы их сбросов в Росводресурсе, но перед этим получить согласование того же Росприроднадзора, приводит пример неэффективности госуправления Жулин. Ресурс для сокращения и самих чиновников, и функций министерств и ведомств велик, говорит Шклярук, но должен появиться орган, который будет постоянно анализировать и отменять дублирующие и лишние функции органов власти. Пока же их много.
В 2004 г. правительство уже пыталось реформировать таким образом госаппарат – функции органов власти сокращались, вместе с ними и число сотрудников, сэкономленные деньги шли на повышение зарплат, но только руководителям, вспоминает проректор Академии труда и социальных отношений Александр Сафонов. В итоге сотрудники не справлялись с увеличившейся нагрузкой – или министерства загружали подведомственные учреждения, вспоминает он, и цель реформы не была достигнута – в работе госаппарата произошел серьезный откат.
Лучше отказаться от принципа жесткого планирования числа чиновников, а установить органам власти предельные лимиты финансирования кадров, предлагает Сафонов, а сам аппарат разделить на две части – кадровые специалисты с бессрочными трудовыми договорами и около 30 советников без жестких договоров и с высокими зарплатами. Такие сотрудники будут генерировать идеи, а кадровые специалисты – их выполнять, говорит он. Сейчас же выбить деньги на хорошего специалиста по временному контракту очень сложно, жалуется чиновник, приходится менять штатное расписание, вводить новые отделы, а с ними и новых руководителей. Настоящая проблема – не число чиновников, а невозможность привлечь хорошие кадры, отсутствие в госуправлении системы эффективного контракта: зарплата чиновников распределена по уровням и для многих она непривлекательна, заключает он.
