Конституционная реформа 1988 1990 гг. Презентация на тему "Реформа политической системы (перестройка)"
Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР*(102). Если говорить обобщенно, основные новые решения - как мы увидим позже, они оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу - состояли в следующем.
1) В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась "связка" двух органов - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).
Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое (аналогичная система - съезд Советов СССР и ЦИК СССР - существовала в 20-30-е годы), сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими.
Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти.
Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР.
В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через "сито" отбора и сформировав из наиболее "достойных" Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу - показать свое расположение к демократическим реформам и иметь "управляемый" парламент.
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось от территориальных избирательных округов; 750 - от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики - 32, АССР - 11, автономной области - 5, автономного округа - 1); 750 - от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами).
Верховный Совет СССР состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций по нормам: 11 - от каждой союзной республики, 4 - от АССР, 2 - от автономной области и 1 - от автономного округа. Получалось, таким образом, что в эту палату входил 271 депутат, столько же, следовательно, и в Совет Союза (т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель Верховного Совета СССР и Первый заместитель Председателя. Итак, Верховный Совет СССР состоял из 544 депутатов (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов).
2) Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну весьма существенную цель - произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством.
Причем и организационно они уже могли это делать. Согласно Конституции, Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая (ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более 3-4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий - все занимало максимум 3-4 недели.
Правда, скрытые надежды руководства - иметь управляемый депутатский корпус и обеспечить запланированную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета - отнюдь не разделяли многие депутаты. Поэтому реальность вносила свои коррективы. В частности, уже на первом Съезде народных депутатов СССР и на его первом заседании академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда московских депутатов, что Съезду не может быть уготована роль выборщика (т.е. формирование Верховного Совета), он "не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава"*(103). Добиться того, чтобы Съезд взял на себя всю полноту власти, депутаты не смогли. Да это было бы и невозможно - что за постоянно действующий парламент при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд становился событием в жизни страны, да и проводились они чаще, чем один раз в год, как это было запрограммировано Конституцией (позже, 14 марта 1990 г., в ст. 110 было указано, что его очередные заседания проводятся не один раз в год, а "не реже одного раза в год").
3) Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова "за" и "против" - чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.
Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.
Конституционные новеллы и союзное законодательство предусмотрели в качестве общего правила избрание части депутатов общественными организациями. По выборам в избирательных округах, как и ранее, правом выдвижения кандидатов в депутаты прежде всего пользовались трудовые коллективы, правда, теперь - не менее определенной численности, установленной законом. Но активнее стали использовать право на выдвижение общественные объединения (а это как раз было время их интенсивного создания). И специально предусматривалось выдвижение кандидатов на собраниях избирателей по месту их жительства, что ранее юридически допускалось лишь при избрании депутатов сельских Советов и почти совсем не практиковалось.
Закон прямо предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины. В совокупности все новеллы позволили сделать выборы демократическими, а победу одержали многие по-новому мыслящие политики.
4) Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в шагах первой союзной конституционной реформы. Особенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституционного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопроизводства от местных влияния и зависимости от так называемого "телефонного права".
Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних были не очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, избирательная кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти.
Надо прямо сказать и о том, что не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР - кроме Дагестана) везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав - часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в скольких руководящих органах общественных организаций состоит. И только две республики - Казахстан и Белоруссия - в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций.
Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР*(104), о выборах народных депутатов РСФСР*(105)). В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных.
Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусматривает.
Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных. Причем 84 из них образовывались в автономных образованиях (в автономной республике - 4, автономной области - 2, автономном округе - 1), а другие 84 приходились на края, области, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.
Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу - Верховному Совету РСФСР - черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет будет состоять из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции, палаты были равны по численности своего состава и равноправны.
Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально-территориальных округов (правда, позже - 1 ноября 1991 г. - из-за недостаточного числа депутатов предусмотрели частичное его пополнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального округа). 63 депутата представляли автономные единицы (от каждой автономной республики - 3, от каждых автономной области и автономного округа - по 1), другие 63 - края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, и в Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. - 3 заместителя). Были и народные депутаты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе выполняли функции около 460 депутатов.
В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107, Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в довольно тесном контакте и взаимопонимании (возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре отношениях их с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые считали соответствующими Конституции).
В остальном новеллы российской Конституции были официальным включением в ее текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции: в РСФСР вводились аналогичные правила избирательной системы; учреждался Комитет конституционного надзора РСФСР; устанавливался 10-летний срок полномочий судей и т.п.
Был провозглашен курс на создание «социалистического правового государства», разделение
властей (одной из которых называлась КПСС), создание советского парламентаризма. Изменили
избирательное законодательство: выборы предполагалось проводить на альтернативной основе, сделать их двухступенчатыми, треть депутатского корпуса формировать от общественных организаций.
Весной 1989 г. прошли выборы народных депутатов СССР по новому избирательному закону. На I Съезде народных депутатов СССР (май–июнь 1989 г.) Горбачев был избран председателем Верховного Совета СССР. Относительно свободные выборы депутатов привели к тому, что именно к ним перешла политическая инициатива.
На втором этапе конституционной реформы (1990–1991) выдвинулась задача введения поста Президента СССР. На III Съезде народных депутатов в марте 1990 г.им стал М. С. Горбачев. Однако инициаторы этих изменений не учли, что президентская система власти не может органично сочетаться с системой власти Советов, предполагавшей не разделение властей, а полновластие Советов. Была также поставлена задача построения правового государства, в котором обеспечивается равенство граждан перед законом. Для этого была отменена 6-я статья Конституции СССР, закреплявшая руководящее положение КПСС в обществе.
Формирование многопартийности. В мае 1988 г. первой «оппозиционной» КПСС партией провозгласил себя «Демократический союз». В апреле того же года возникают народные фронты в
Прибалтике, потом во всех союзных и автономных республиках. Либеральное направление было представлено «Демсоюзом», христианскими демократами, конституционными демократами, либеральными демократами и др.
Наиболее крупной из либеральных партий стала оформившаяся в мае 1990 г. Демократическая партия России. В ноябре 1990 г. возникла Республиканская партия Российской Федерации. На базе движения избирателей «Демократическая Россия», созданного в ходе выборов народных депутатов СССР весной 1989 г., оформилась массовая общественно-политическая организация.
Социалистическое и социал-демократическое направления были представлены Социал-демократической ассоциацией, Социал-демократической партией России, Социалистической партией.
В центре политической борьбы, как и в 1917 г., вновь оказались два направления – коммунистическое и либеральное. Коммунисты призывали к преимущественному развитию общественной собственности, коллективистских форм общественных отношений и самоуправления. Либералы (они называли себя демократами) выступали за приватизацию собственности, свободу личности, систему полноценной парламентской демократии, переход к рыночной экономике.
В июне 1990 г. была образована Коммунистическая партия РСФСР. К XXVIII съезду КПСС сама партия пришла в состоянии раскола. Отчетливо прослеживались три основных течения: радикально-реформаторское, реформаторско-обновленческое, традиционалистское. Все они были представлены и
в руководстве КПСС. Однако съезд не только не преодолел кризис в партии, но и способствовал его углублению. Выход из партии стал массовым. В руководстве КПСС участились нападки на Горбачева и перестроечный курс. В апреле и июле 1991 г. ряд членов ЦК потребовали отставки генерального секретаря.
Национальная политика и межнациональные отношения . Активная борьба за самоопределение. Еще в декабре 1987 г. в ответ на назначение Г. Колбина вместо отправленного в отставку лидера Казахстана Д. Кунаева казахская молодежь устроила в Алма-Ате массовые акции протеста, которые были разогнаны властями. 20 февраля 1988 г. на внеочередной сессии облсовета Нагорного Карабаха (НКАО) было принято решение ходатайствовать перед Верховными Советами Азербайджана и Армении о выводе области из состава Азербайджана и включении ее в состав Армении. Ответом на это
решение стали погромы и истребление армян в пригороде Баку – городе Сумгаите. Туда были введены войска. В апреле 1989 г. в Тбилиси силами Советской армии была разогнана демонстрация сторонников выхода Грузии из состава СССР. 18 мая 1989 г. Литва первой из республик СССР приняла Декларацию о суверенитете. В июне произошли кровавые столкновения между узбеками и турками-месхетинцами в Ферганской долине в Узбекистан.
11 марта 1990 г. Верховный Совет Литвы принял Акт о провозглашении независимости Литовской Республики.
12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете принял I Съезд народных депутатов РСФСР.
Все это заставило руководство СССР принять меры по оформлению нового Союзного договора. Его первый проект был опубликован 24 июля 1990 г. Одновременно принимались и силовые меры по сохранению Союза. В апреле 1990 г. началась экономическая блокада Литвы. В ночь с 12 на 13 января 1991 г. введенные в Вильнюс войска заняли Дом печати и здания Комитета по телевидению и радио-
Августовский политический кризис 1991 г. и его последствия. К лету 1991 г. большинство союзных республик СССР приняли законы о суверенитете, что заставило Горбачева ускорить разработку нового Союзного договора. Его подписание было назначено на 20 августа. Подписание нового Союзного договора означало не только сохранение единого государства, но и переход к его реальному
федеративному устройству, а также ликвидацию ряда традиционных для СССР государственных структур.
Стремясь не допустить этого, консервативные силы в руководстве страны предприняли попытку сорвать подписание договора. В отсутствие Президента Горбачева в ночь на 19 августа 1991 г. был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП), в который вошли вице-президент Г. Янаев, премьер В. Павлов, министр обороны Д. Язов, председатель КГБ В. Крючков, министр внутренних дел Б. Пуго и др. ГКЧП ввел в отдельных районах страны чрезвычайное положение; объявил расформированными структуры власти, действовавшие вопреки Конституции СССР; приостановил деятельность оппозиционных партий и движений; запретил митинги и демонстрации; установил жесткий контроль над средствами массовой информации; ввел войска в Москву.
Руководство РСФСР (Президент Б. Ельцин, глава правительства И. Силаев, первый заместитель председателя Верховного Совета Р. Хасбулатов) выступило с обращением к россиянам, в котором осудило действия ГКЧП как антиконституционный переворот, а сам ГКЧП и его решения объявило незаконными. По призыву Президента России десятки тысяч москвичей заняли оборону вокруг Белого
дома России. 21 августа была созвана чрезвычайная сессия Верховного Совета России, поддержавшая руководство республики. В тот же день Президент СССР Горбачев возвратился в Москву. Члены ГКЧП были арестованы. Большинство республик после событий августа 1991 г. отказались от подписания Союзного договора. В декабре 1991 г. лидеры Российской Федерации, Украины и Белоруссии заявили о прекращении действия Союзного договора 1922 г. и намерении создать Содружество Независимых Государств (СНГ). Оно объединило 11 бывших союзных республик (без Грузии и стран Прибалтики). В
декабре 1991 г. Президент Горбачев ушел в отставку. СССР прекратил свое существование.
Первые провалы перестройки (несостоятельность ускорения, рост бюджетного дефицита в результате антиалкогольной реформы) показали, что радикальных перемен невозможно достичь без глубоких преобразований экономики и политической системы. В январе 1987 г. ЦК КПСС признал необходимыми меры по развитию элементов демократии. Демократизации общественно-политической жизни способствовало введение альтернативных выборов партийных секретарей, выборы руководителей предприятий и учреждений.
Вопросы реформы политической системы обсуждались в ходе XIX Всесоюзной партийной конференции (июнь-июль 1988 г.). Ее решения предусматривали создание таких атрибутов демократического социализма, как система разделения властей, парламентаризм в рамках Советов, гражданское общество. На конференции говорилось о необходимости прекращения подмены КПСС хозяйственных и государственных органов, важности перераспределения властных функций от партийных структур к советским.
Из документа (Доклад М. С. Горбачева на XIX Всесоюзной партийной конференции):
Существующая политическая система оказалась неспособной предохранить нас от нарастания застойных явлений в хозяйственной и социальной жизни в последние десятилетия и обрекла на неудачу предпринимавшиеся тогда реформы. Стало характерным все большее сосредоточение хозяйственно-управленческих функций в руках партийно-политического руководства. Одновременно гипертрофировалась роль исполнительного аппарата. Число лиц, избранных в различные государственные и общественные органы, достигало трети взрослого населения страны, но при этом их основная масса была отстранена от реального участия в решении государственных и общественных дел.
Горбачев предложил сформировать новый высший орган власти – Съезд народных депутатов, превратить Верховный Совет в постоянно действующий парламент. На основе решений конференции были внесены поправки в Конституцию СССР. Изменения избирательного законодательства сводились к следующему: выборы предполагалось проводить на альтернативной основе, сделать их двухступенчатыми, треть депутатского корпуса формировать от общественных организаций.
Весной 1989 г. состоялись выборы народных депутатов СССР по новому избирательному закону. Впервые происходило публичное обсуждение различных предвыборных программ. В состав депутатского корпуса вошли многие сторонники продолжения радикальных преобразований: Б. Н. Ельцин, Г. Х. Попов, А. Д. Сахаров, А. А. Собчак, Ю. Н. Афанасьев. Вместе с тем, выборы депутатов обнаружили падение популярности сторонников Горбачева и нарастание влияния его оппонентов.
Из документа (Предвыборная платформа А. Д. Сахарова. 1989 г.)
1. Ликвидация административно-командной системы и замена ее плюралистической с рыночными регуляторами и конкуренцией. Ликвидация всевластия министерств и ведомств…
2. Социальная и национальная справедливость. Защита прав личности. Открытость общества. Свобода убеждений…
3. Искоренение последствий сталинизма, правовое государство. Раскрыть архивы НКВД – МГБ, обнародовать данные о преступлениях сталинизма и всех неоправданных репрессиях…
5. Поддержка политики разоружения и разрешения региональных конфликтов. Переход на полностью оборонную стратегическую доктрину.
В первый день работы I Съезд народных депутатов СССР (май–июнь 1989 г.) избрал Горбачева председателем Верховного Совета СССР. Заседания съезда транслировались в прямом эфире по телевидению. В последний день Съезда была сформирована Межрегиональная группа народных депутатов (сопредседатели группы: А. Д. Сахаров, Б. Н. Ельцин, Ю. Н. Афанасьев, Г. Х. Попов, В. А. Пальм), выступавших за радикальное реформирование советского общества.
